Анна Савчинська
Про визначення електронної демократії
— Поняття електронної демократії тісно пов’язують з поняттям електронного урядування. Їх часто плутають або взагалі ототожнюють, і це спостерігається не тільки у нас, а й закордоном. Різні терміни — e-democracy, digital democracy, digital politics — в україномовному варіанті перекладені як «електронна демократія». По суті, це участь народу у процесі прийняття рішень, тобто демократія у класичному розумінні, але підсилена використанням інформаційно-комунікаційних технологій. Е-урядування — це дещо інший процес, який спрямований більше на прозорість та відкритість діяльності органів влади, автоматизацію процесів надання публічних послуг. Е-демократія ж, в свою чергу, фокусується на забезпеченні безперешкодного доступу до публічної інформації та більш активного залучення громадян до процесів суспільно-політичного життя (е-участь).
Якщо ми говоримо про електронний уряд взагалі — це поняття прийшло зі США наприкінці 1980-х років з Білого Дому. Коли говорилося про те, що зараз саме IT набуває дуже великого значення, і потрібно всі процеси перевести в електронний режим. Починається це з технічного рівня, коли органи влади між собою створюють окремо портал для електронного документообігу внутрішнього і зовнішнього. Електронний уряд — це взаємодія між органами влади між собою, тобто здебільшого це виконавчі органи влади, що діють саме з використанням інформаційних технологій. Зараз поширеною є така трикутна модель взаємодії: органи влади, громадянське суспільство і бізнес, які в цілому формуються електронне урядування.
Ми живемо в еру цифрових технологій, і тому важливо, щоб і сфера публічних відносин також була відображена в інтернет-просторі. Поки що в Україні спостерігається таке явище: молодь активно користується сучасними гаджетами та інтернетом, але не проявляє інтересу до політичного життя. Натомість люди старшого не настільки обізнані в інтернет-технологіях, і як їх можна використовувати для розвитку своєї громади, але вони більше переймаються політичними процесами, зокрема виборами. Так от, завданням електронної демократії є залучити ширші верстви населення до участі у процесах прийняття політичних рішень на всіх рівнях. Базовими прикладами є електронні петиції, навіть звичні вже для нас електронні звернення та інформаційні запити, які надсилаємо до органів влади. Зараз популярним є створення віртуальних кабінетів. Наприклад, в Івано-Франківську є віртуальна приймальня мера. У Вінниці — персональний кабінет вінничанина, який також є прикладом е-демократії.
Про електронну демократію на рівні місцевої влади
— У більшості країн саме міста є фасилітаторами розвитку цифрових технологій. Хоча, звісно, основна ініціатива (зокрема, нормативно-правове регулювання) має йти зверху, тобто з центральних органів влади. Інакше це буде просто приклад гарних «пілотів» чи success stories на рівні окремих муніципалітев, і аж ніяк не «екосистема» е-урядування, як зараз прийнято говорити. Безумовно, ніхто не скасовував цифрову нерівність. Для сільської місцевості однією з базових проблем є відсутність інтернету або відсутність швидкісного інтернету. Веб-сайти є вже у більшості сіл, але це часто просто сайт-візитівка без натяку на інтерактивне спілкування з громадою.
Звичайно, в таких невеличких державах, як Естонія, набагато легше розгорнути швидкісне інтернет-покриття. Для України це поки що залишається проблемою. Але приємно, що досить багато сіл уже самі почали усвідомлювати, що електронні технології є потужним важелем конкурентноспроможності і намагаються вирішити цю проблему.
Зараз можна сказати, що дуже популярними стають мобільні додатки. Якщо ще років 5 тому переважно всі користувались комп’ютерами, щоб увійти на сайт органу влади, зараз чимало послуг можна замовити за допомогою смартфонів.
Про перспективи мобільної ідентифікації
— Невдовзі в Україні стане доступна така можливість як мобільна ідентифікація. Мова йде про те, що будуть виходити спеціальні стартові пакети, в які можна вмонтувати власний електронний цифровий підпис. Якщо пояснювати простими словами, це заміна паспорту для замовлення електронної послуги. Це навіть зручніше, ніж просто електронний цифровий ключ, тому що не потрібно мати з собою флеш-карту, на яку він записаний. По суті, невдовзі більшість електронних сервісів можна буде отримати лише за допомогою смартфону.
Електронний цифровий підпис надає найбільший рівень захисту отриманої послуги, тому громадяни самі в цьому зацікавлені. Поки що переважно ним користуються підприємці та держслужбовці. Зокрема, це — безкоштовні цифрові підписи, які надає Державна фіскальна служба. Для прикладу — усі, хто заповнює декларації, використовують цифрові підписи, надані Міністерством юстиції. Можна також замовити цей підпис у банківських установах — наприклад, «Приватбанк», «Ощадбанк».
В залежності від установи, він може бути або повністю безкоштовним, або коштувати символічну суму грошей. Ключі до власних електронних цифрових підписів потрібно буде оновлювати кожні два роки.
Про фази розвитку електронної демократії
— Експерти ООН виокремлюють три фази розвитку електронної участі, що, як вже було зазначено, є стрижнем е-демократії. Перша — забезпечення широкого доступу до публічної інформації. Сюди ж можна включити створення та наповнення сайтів органів влади, «відкриті дані» (їх відносять як до компонентів е-демократії, так і е-урядування). Друга фаза — це вже наявність певної взаємодії із громадянами, зокрема — електронних консультацій. От саме ця фаза, на мій погляд, зараз потребує в Україні найбільшого опрацювання.
Недостатньо просто надати доступ до електронного сервісу чи інструменту електронної участі, потрібно пояснити, як ним користуватись. Можна і потрібно проводити інформаційні кампанії і пояснювати, для чого існують е-петиції, якими мають бути очікувані наслідки їх підписання. Це здебільшого завдання для інститутів громадянського суспільства. Якщо людина залишає свій підпис під петицією, чи залишає коментар до законопроекту, вона розраховує на те, що її думка буде певним чином врахована. Якщо цього не відбувається, рівень довіри одразу падає.
Третя фаза — це вже безпосередньо інструменти електронної участі — е-вибори, е-петиції, е-звернення, е-референдуми, е-плебісцити, «бюджети участі» (якщо є можливість голосувати за громадські проекти онлайн) тощо. Безперечно, ключовим є електронне голосування, що має асоціюватися не лише з виборами, але й з іншими формами волевиявлення. Наприклад в Україні це було онлайн-голосування за склад громадських рад при різних міністерствах. В Київському національному університеті ім. Т. Шевченка також уже використовували таку форму голосування при обранні ректорату.
Чи готова Україна до впровадження електронних виборів? Поки що ні. Ми почали користуватися електронними інструментами, хоч і частково оминули другий компонент е-демократії — е-консультування. Це не погано, тому що вчимося в процесі реалізації. Наприклад, електронні петиції до президента — із 10 перших успішних щонайменше 3 були взагалі як жарт. Наприклад, відправити Юлію Тимошенко в Гондурас, і ця петиція набрала понад 25 тис голосів. Або призначити Дарта Вейдера прем’єр-міністром України. Але навіть на такі «петиції» офіційна відповідь була.
Про що свідчать ці петиції: по-перше, що великий рівень недовіри до того, що цей інструмент узагалі запрацює. Відбувається щось на кшталт «давайте подивимося, що буде, якщо ми наберемо 25 тис голосів». А по-друге, це — свідчення того, що сам інструмент як такий має місце в Україні, в принципі є користувачі, є потенціал розвитку. Потрібно просто розуміти, як повернути цей рівень довіри громадян, щоби писалися петиції, які дійсно можуть вплинути на життя. Кабмін останнім приєднався до системи електронних петицій (серпень 2016), але він прийматиме найбільшу кількість петицій відповідно до своїх повноважень.
Про відкриті дані
Поняття «відкриті дані» у нас розуміється досить по-різному, навіть серед чиновників, які, власне, і зав’язані оприлюднювати публічну інформацію саме у форматі відкритих даних відповідно до Постанови КМУ від 21 жовтня 2015 р. Відкриті дані — це не це не просто доступ до інформації, а надання цієї інформації у спеціальних форматах. Вони є машинозчитуваними, зручними для опрацювання, зокрема те, що стосується великої кількості даних. Існує також поняття «набори відкритих даних», тобто приклади даних, що можуть публікуватись у форматі відкритих.
Державне агентство з питань е-урядування України створило портал, де органи виконавчої влади різних рівнів оприлюднюють ці набори — www. data. gov. ua. Фінансові транзакції, проведені виконавчими органами влади, можна відстежити на сайті www. e-data. gov. ua.
Відриті дані тісно пов’язані з іншим поняттям — «великі дані» (big data). Передусім ними цікавляться аналітики, журналісти, науковці та громадські активісти. Якщо, наприклад, потрібно зробити аналіз декларацій усіх держслужбовців, для цього можна скористатися спеціальною програмою, щоб експортувати певні дані, якщо цікавить тільки одна складова, і комп’ютер це може зробити за 20-30 хв. Якщо людина робить це вручну — заходить на кожну декларацію, а їх можуть бути сотні, — вона на це може витратити кілька днів, а то й тиждень. Щоби таких ситуацій не виникало, і потрібні відкриті дані. Файли jsn, cvs чи хоча би xsl-файли — вони всі є такими, які зчитуються комп’ютерами.
Про безпеку даних
— Один із видів ідентифікації, про який ми вже говорили — електронний цифровий підпис. Є ще два: це Mobile-ID та Bank-ID. В Україні поки що використовується спрощена модель Mobile-ID, — коли просто підтверджується авторизація через SMS-пароль.
Bank-ID в Україні не дуже популярний, тому що існує стереотипне побоювання надавати інформацію стосовно своїх банківських рахунків. І це не підтверджується в дійсності. Інша справа — якщо Вас просять для оформлення будь-якої послуги через інтернет повідомити пін-код до картки, тоді вже безпосередньо мова йде про шахрайства.
Питання кібербезпеки (захисту доступу до інформації, цілісності інформації, цілісності програмного забезпечення) надзвичайно актуальне у всьому світі. Згадати хоча б хвилю хакерських атак, зокрема WannaCry, поширеного в Європі, і Petya, що безпосередньо був спрямований на Україну. Саме на питання кібербезпеки, відслідковування кібезлочинів та відповідальність за захист та достовірність даних зверталось найбільше уваги під час літньої школи у Польщі. Ця програма називалась «Digital Community: Security, Information and Economy; Warsaw Euro-Atlantic Summer Academy» при Коледжі Європи (Colleague of Europe). Учасниками навчання були держслужбовці, журналісти, громадські активісти та аналітики з України, Молдови, Грузії, Вірменії, Азербайджану та Балканських країн. Експерти з США та країн ЄС говорили, що насправді захиститися в інтернет-просторі просто неможливо. Тому навіть коли ми щось купуємо в магазині, ми теж надаємо персональні дані за власною згодою, але ми не ставимо такі вимоги, як перед органами влади. Хоча здавалося, що це навпаки нераціонально й недоцільно, тому що органи влади не зацікавлені в тому, щоби використовувати вашу інформацію.
Для мене особисто несподіванкою стало те, що практично усі лектори (чи то з Польщі, чи США або Нідерландів) у своїх кейсах згадували Україну (зокрема ситуацію з інформаційною безпекою і гібридною війною з РФ). Що ще більше здивувало — неабияка обізнаність учасників з інших країн (особливо Грузії, Молдови, Азербайджану, Вірменії) стосовно подій в Україні не лише часів Євромайдану, а й більш сучасних. Україна займає помітне місце у фокусі світових подій.
Стосовно того, хто має нести відповідальність за захист персональних даних — в Україні IT-волонтери створили такий портал як igov. ua Це — спрощений доступ до багатьох адміністративних послуг. У багатьох країнах саме волонтери, громадянське суспільство і бізнес були рушійною силою розвитку електронного урядування, а не органи влади.
І тут виникає питання стосовно того, кому ми надаємо свої персональні дані. Тому що якщо це IT-волонтерський рух, то хто і як може скористатися цією базою, чи буде вона захищена? Ця дискусія неодноразово підіймалася на національному рівні, що все-таки бази персональних даних мають розміщуватися в органах влади. На сьогодні експерти програми TAPAS підрахували, що у нас є щонайменше 135 відкритих електронних реєстрів і близько 200 — закритих. Формування єдиного реєстру, який містив би всі дані про людину — це просто певна утопія, тому зараз зводиться питання до того, щоби зробити не 135, а хоча би кілька десятків цих реєстрів, щоби це було зручніше, а людям не доводилося бігати кабінетами у пошуках потрібної довідки.
Про естонський досвід, індекс розвитку е-урядування ООН та конкурс громадських ініціатив в Україні
— Естонія вважається однією з найбільш «електронних» держав Європи, хоча вона ніколи не очолювала ТОП-10 держав з індексу розвитку е-урядування, що раз на два роки оцінюється експертами ООН (найбільш авторитетне дослідження у цій сфері).
На перших позиціях багато років поспіль були США, Південна Корея. ООН оцінює показники за різними критеріями: розвиток самої IT-інфраструктури, розвиток людського капіталу в цій сфері та технічну забезпеченість (наприклад, наявність комп’ютерів у населення). Є ще другий вимір оцінювання, який стосується саме е-демократії — це електронна участь.
За результатами 2016 року і за електронною демократією, і за електронним урядуванням лідером стала Великобританія. Україна також зробила суттєвий прорив. Ми перемістилися з 87 позиції на 62-гу за цим рейтингом. Стосовно електронної демократії прогрес ще більш помітний. Із 77 позиції Україна перемістилася на 32 — саме за рахунок впровадження електронних петицій і громадських бюджетів. Можна сказати, що 2016 рік спричинив «бум» конкурсів громадських ініціатив в Україні.
Хоча в 2015 році спробували у рамках проекуту PAUCI таку ініціативу лише три міста — Черкаси, Чернігів та Полтава. Проте тоді він впроваджувався більше у «паперовому» режимі. Напевно, Україна ще не була готова до таких змін на той час. Але у 2016 році кілька десятків муніципалітетів приєдналися до цього конкурсу. Також 2016 року вперше до числа учасників увійшов Київ. Призовий фонд конкурсу складав 50 млн грн. Це — найбільший призовий фонд в Україні, але він безпосередньо залежить від величини бюджету міста (щонайменш 1% бюджетних коштів). Для Вінниці, наприклад, це було спочатку 5 млн грн, потім 6,5 млн грн, і сума призового фонду й надалі зростатиме. Невдовзі подібні конкурси громадських ініціатив проводитимуться і на обласному рівні.
Про Естонію варто говорити в понятті комплексного розгляду змін, пов’язаних із електронною демократією. Ці зміни розпочалися ще наприкінці 1980-х років з програми інформатизації шкіл, що мала назву «стрибок тигра». Естонці правильно зробили акцент на початковому етапі — вони розпочали зі школярів. Потім вони створили портал, який називається «Сьогодні вирішую я». Це — прототип електронних петицій. Там можна було висвітлити свої пропозиції, що варто змінитина рівні країни, на рівні свого муніципалітету.
Також Естонія провела усюди швидкісний інтернет. На початку 2000-х років вони вперше у світі провели засідання парламенту повністю на безпаперовій основі. У кожного парламентаря був свій планшет або комп’ютер. І весь документообіг, усі ці процеси відбувалися в електронному режимі. Вони ж уперше провели електронні та навіть мобільні вибори. Можна було проголосувати SMS-повідомленням за обраного кандидата, причому неодноразово змінити своє волевиявлення і потім ще відслідкувати, використовуючи мобільний додаток, прорахунок свого голосу в загальному рейтингу.
Про стереотипи
— Дуже багато людей бояться самого терміну «електронне урядування». Це здається чимось незрозумілим, складним. А насправді це — наша буденність. Навіть коли ми просто оформлюємо довідки, реєструємо дитину до дитячого садочка чи сплачуємо комунальні послуги онлайн.
Інший стереотип — що це дуже складно і коштовно. Ці технології й справді дороговартісні, але це здебільшого разові витрати, далі мова йде про підтримку системи. Тут більше виникає питань щодо раціонального використання коштів. Можна витратити мільйони, і система однаково не запрацює. Не може одне місто бути сучасним і просунутим, а в інших містах або селах нічого немає. Це — система, яка є взаємозалежною, а отже для того, щоби дійсно в країні було електронне урядування, реформи мають відбуватися на всіх рівнях.
В Україні помітні зміни вже відбуваються. Нарешті окремі локальні проекти витісняються довготривалими масштабними програмами. У нас є багато ініціатив, спрямованих саме на розвиток електронного урядування. І що можна сказати, що якщо раніше це були здебільшого донорські кошти, — USAID, ООН, InnovaBridge — то зараз збільшується фінансування і на державному рівні, з державного бюджету.
Що цікаво, саме за підтримки швейцарсько-української програми EGAP проводили у червні тренінг для людей з особливими потребами і тренінг для людей похилого віку. Для мене особисто було сюрпризом те, що люди з особливими потребами досить активні в інтернет-просторі і не лише у сфері розваг. Йдеться не просто про інтернет-магазини чи соцмережі, але й про те, що стосується державних і місцевих сервісів також. Один із учасників, у якого яскраво виражена форма ДЦП, ще й сам програмує, пише сайти. Стосовно людей похилого віку, тут, звичайно, все складніше. Тому що в більшості з них навіть немає смартфонів. 10 учасників із 50 не мають своєї електронної пошти — а ті, що мають, нею не користуються. Тому під час тренінгу ми формували електронні адреси, реєстрували учасників в соцмережах, показували як використовувати сервіси на прикладі Міської ради, Прозорого офісу.
Про стан справ із проектами, стартапами, сервісами у сфері електронної демократії в Україні
— Можна сказати, що в Україні поки що був тільки один національний конкурс — EGAP Challenge, — який стосується стартапів у сфері е-демократії. Вже два цикли його відбулися. Активно у сфері розвитку стартапів працює Інкубатор 1991. Втім, важко відповісти, які з цих стартапів безпосередньо стосуються електронної демократії. Навіть переможець першого EGAP Challenge — Open Data Bot
Український Telegram-бот із моніторингу ФОПів запускає платну підписку, — проект, що більше спрямований на спрощення пошуку контрагентів для підприємців, ніж на залучення громадян до процесу прийняття рішень. Тобто, більше присутній компонент е-урядування, ніж е-демократії. Хоч, безсумнівно, інструмент надзвичайно дієвий та суспільно корисний.
Зрештою, підґрунтям проблем впровадження інструментів е-участі є низький рівень довіри до органів влади як такої. Причому як на державному рівні, на муніципальному рівні. Виходить замкнене коло: е-демократія потрібна, щоб підвищити рівень довіри, але саме через її відсутність й не відбуваються швидкі зрушення. Наприклад, у Каліфорнії питання сортування сміття було теж спочатку на рівні електронної петиції. Мешканці штату її підтримали, потім вона пішла далі в законотворчий процес. По суті, петиції — це особлива форма колективного звернення, проте у нас на них реагують просто як на е-звернення. І це неправильно, тому що обов’язково кожна успішна петиція має розглядатися колегіально: або міською радою на засіданні, або виконкомом, та ще й має бути запрошений автор петиції. Ніхто не зобов’язує реагувати на успішну петицію лише позитивною відповіддю. Проте залишати все у форматі «розглянули, відповіли» не можна. У багатьох містах це ще сприймається на рівні відписок. От з цим можна і треба боротись.
Досить часто ми акцентуємо увагу на очікуваному результаті і геть забуваємо про процедурні моменти. Наприклад, у багатьох країнах є портал із громадського обговорення законопроектів. В Україні він теж зараз працює в пілотному режимі. У Південній Кореї, хоча ця країна є лідером багато разів поспіль з електронного урядування, цей портал не був успішним, тому що там була просто інформація про законопроекти і все. У Великобританії пішли іншим шляхом: на порталі gov. uk є коротка анотація до кожного законопроекту. Є відповідні фільтри для певної сфери. Потім зводяться всі коментарі — і наприкінці ще обов’язково коротке резюме: хто взяв участь в обговоренні законопроекту, які були ключові тези, і яке було прийнято рішення. Отже, в будь-яких електронних сервісах має бути модерація. Так само і з електронними петиціями — обов’язково має бути модерація на рівні міст. У більшості міських рад цим займаються відділи звернень, а звернення і петиція, як вже було зазначено, — різні речі.
Про децентралізацію та взаємозв’язок із електронною демократією
— Насправді ці дві реформи — децентралізацію і впровадження е-урядування — треба обов’язково поєднувати. Створюються нові ЦНАПи — і одразу має відбуватися автоматизація їх діяльності. І відповідно проводиться автоматизація адміністративних послуг, які надають ці ЦНАПи, щоб була інтегрована модель. Швейцарська програма EGAP одним зі своїх компонентів має саме адміністративні послуги. Експерти працюють над тим, щоб в обраних 4 пілотних регіонах — це Волинська, Дніпропетровська, Вінницька й Одеська області — автоматизувати щонайменше по 10 ЦНАПів.
Якщо брати приклад Вінницької області, у міській раді вже давно впроваджено електронний документообіг, а у Вінницькій облдержадміністрації — лише частково, і зараз саме починається процес переходу на повноциклічний внутрішній та зовнішній е-документообіг. І тому ці реформи було б логічно поєднати між собою, щоб не не виконувати роботу двічі і не ставати на ті ж самі граблі.
Про те, що варто знати й враховувати тим, хто вирішив розробляти проекти в царині електронної демократії
— По-перше, не розраховувати на те, що всі люди розуміють про що йдеться. Часто, коли читаю тренінг для держслужбовців, мені здається, що озвучую очевидні речі, і тому не треба в них сильно заглиблюватись. А потім в процесі діалогу виявляється, що кожен — фахівець у певній вузькій галузі. Наприклад, ті, хто працюють з платформою ProZorro, можуть абсолютно не знати про інші портали, як Є-Data чи data. gov. ua. Тому потрібно пояснювати, що це, для чого це і в чому взагалі суть. Не всі з нас готові до радикальних змін, тому доведеться виходити із зони комфорту і пояснювати, що за цим майбутнє. Навіть на Всесвітньому економічному форумі в Давосі електронне урядування визнали одним із рушіїв конкурентоспроможності країни. Ми не можемо все автоматизувати. Тому що навіть цими ж платформами керують люди. Тим, хто буде займатися електронним урядуванням, варто враховувати потенційно низький рівень обізнаності населення щодо конкретних можливостей.
Друге — пам’ятати, що електронна демократія має спрощувати життя. Якщо розробляється платформа, яка не є user-friendly, або мобільний додаток, який навпаки всі ці процедури ускладнює, то ви не досягнете жодного успіху. Впровадження електронного документообігу на самому початку — це подвійне навантаження. Тому що документи приходять у паперовому вигляді і паралельно вони реєструються і в паперовому вигляді, і скануються. Цього моменту не уникнути. Має минути певний проміжок часу, перш ніж уся робота переведеться на автоматизований режим. Так само з електронними послугами. Вони спочатку даються в напівелектронному форматі.
Згадати хоча б електронні квитки. Спочатку ми замовляли їх, а потім з бланком замовлення йшли в касу, і там ще їх обмінювали, по суті витрачаючи на це ще більше часу. Якщо хтось хоче займатися проектами у сфері електронного урядування і демократії, потрібно думати, як сервіси дійсно полегшити і зробити їх в 1 клік. Що ще враховувати? Варто намагатися зробити інтеграцію з великими платформами, а не просто точкові ініціативи. Зараз в інтернет-просторі дуже просто масштабувати все. Подивіться на модель одного з наймасштабніших стартапів — Uber. Важливо, щоб сервіс, в першу чергу, викликав зацікавленість і потребу у самих розробників, лише тоді є шанс, що й інші теж захочуть ним скористатись.